目前中国的土壤问题不单是个土壤污染的问题，而是有“三座大山”，即土壤流失、土壤退化和土壤污染。

土壤流失、土壤退化和土壤污染造成整个土壤植物和作物的生产力下降、土壤微生物结构、功能的失调，造成了粮食生产安全问题。因此土壤立法中的土壤保护应该涉及到整个土壤生态系统，确保其结构和功能的正常发挥和可持续。当然人体健康问题最为突出和最令人关注，近期来说，土壤立法建立在人体和动物的健康上也未尝不可。

土壤保护优于土壤防治

首先，土壤发育于母质，重金属是土壤中的一个组成成分。土壤污染更多的是因为外来的物质侵入。固然外源物质带来了粮食安全等问题，但对于外源物质，更重要的是源头控制问题。

其次，笔者曾经比较了三个矿山污染的不同结局，指出土壤性质在污染物质的食物链中传递的控制作用。英国的Shipham矿区虽然有全世界最高的重金属镉浓度，但由于土壤性质好，其在食物链中的传递率极低，没有带来负面的健康效应，日本神通川和中国广东的上坝村虽然重金属镉含量低，但由于作物（水稻）和土壤性质差，则分别对人体健康带来较大的影响，如神通川就发生了众所周知的痛痛病。我们在湘西的一个铅锌矿调查时也得到了相似的结果，当地耕地土壤镉、汞、铅、砷和锌含量很高，超过土壤环境治理标准的数倍甚至数十倍，但由于土壤pH值呈碱性、有机质高，粮食的重金属超标率极低。这些事实告诉我们，只要土壤健康了，污染的负面效应就自然下降了。

再次，正如上面所说，中国土壤问题有三座大山即土壤流失、土壤退化和土壤污染，土壤立法也就不单是个整治的问题、不单是个防治的问题，更涉及到保护的问题。因此在“防”与“治”的问题上，笔者建议土壤立法是土壤保护法，防治法和整治法的范围就显得狭窄了。在上述《全国土壤污染状况调查》中，将土壤分为污染土壤和非污染土壤相对于治理，土壤保护更为重要。

土壤立法须与其他环境法密切衔接

作为开放性系统，土壤立法保护应与其他环境立法密切衔接。土壤是一个开放的生态系统，因此土壤本身既是其他污染源的受体，其本身也可能成为次生污染源。

改革开放后中国工业大气排放的重金属量相当大，比如2010年排放到大气中的镉多达2100多吨。而就农田的重金属污染而言，除了动物源有机肥料外，最大污染源就是大气沉降，来自化工肥料的重金属镉只有大气沉降量的1/4。这些研究结果打破了通常认为土壤重金属超标来自于磷肥等大量超量施用的思维。这也表明，如果不对大气、水体等源头进行有效控制，保护土壤其实是句空话。

全球环境史上，工业革命以来欧洲土壤中的重金属积累量迅速增加，原因之一就是来自大气的重金属沉降。在20世纪90年代，大多数欧洲国家完成土壤保护立法，对工业中的大气排放进行有效控制，土壤中来自于大气的重金属含量迅速减低。由于日本在源头控制方面极为得力，镉的使用一下子从1969年的2253吨降低到1974年的927吨，下降了60%，也就是相当于当时美国1250万磅的1/6。日本土壤污染治理的成功也是建立在污染源控制上。

从立法角度来说，土壤污染立法及其实施要做到与其他立法和标准密切衔接，相互统一，最主要的有《大气污染防治法》《水污染防治法》《固废污染防治法》《肥料法》等等。

土壤立法需有新思维

人为活动是土壤环境质量变化和土壤破坏最大的要因。从中国土壤问题看，森林破坏、土壤流失，农业耕作、土壤酸化、工业排放、土壤污染等等，是造成土壤问题的主因。在控制污染源的同时，人的素质提高是土壤保护的另一关键。

在欧洲等地区，农业土壤中肥料、农药等化学品的投入需要有资质者实施。对于工业污染排放，除了技术开发和应用外，对污染企业和个人的追责极为严格。在日本，甚至对于修复企业，都需要企业取得资格和从业者通过考试取得资格证书才能从事这个行业。

如果没有对农业生产、土壤改良与修复相关的从业者加以培训、管理和行为约束，土壤立法再严，也将流于形式，难以落实。

土壤立法需有新思维。1.土壤的地方保护条例不一定要严于上位法。土壤发育于岩石风化后的母质，土壤重金属是一个客观存在，且深受母质含量的影响。很多地区的土壤背景值的重金属含量很高，并非土壤污染所致，这种高背景下的重金属通常很稳定，一般情况下不会给土壤生态系统和粮食生产带来隐患，当在土壤环境条件发生变化时（如大量施肥带来酸化），则会带来粮食安全方面的潜在风险。

通常中国在立法上有下位法要严于上位法的惯例，地方标准要严于国家标准。土壤重金属的高背景特征，要求在在土壤环境质量标准制定上打破这一惯常思维，否则难以开展和执行。也就是说，对于高背景的土壤和地域，土壤环境质量标准不一定要严于国家标准，地方立法不一定要严于上位法律。

2.土壤立法有必要针对农业生态系统和工业场地等分开立法。土壤根据人类的需要得到种种方面的利用，包括用于粮食和能源物质生产的耕地、林地、草地等、用于居住和商业等的城市用地以及用于工业品生产的工业场地。不同的土地，遭受的土壤污染方式不同，具有不同的污染特征，对人体危害的曝露方式不同，对其治理的必要性和费用等等也有极大差异，因此，对土壤立法时，有必要针对农业生态系统和工业场地等分开立法，以增强土壤立法的实用性和针对性。

土壤质量标准要与法律相匹配

土壤环境质量标准是土壤立法保护的重要判断依据，也是土壤污染控制和追责的主要依据。土壤标准制定得不合理，土壤立法和执行将会达不到效果甚至遭到扭曲。

中国土壤环境标准制定于1995年，其作用和缺陷已经得到了高度的讨论和总结。2008年虽然发布了新的土壤环境质量标准的征求意见稿，但最终不了了之。2015年1月13日，环保部再次发布了新的征求意见稿，目前依然在讨论中，正式发布似乎尚待时日。

但不管如何，只有客观和合理的土壤环境质量标准与土壤立法相配套，才能对土壤保护发挥最大效能。我们期待客观和合理的土壤环境质量标准早日到来，并期待能与土壤保护立法先后公布，避免1995年后至今有标准无法律的尴尬局面。